Proyecto de Ley por el que se crea la Agencia Nacional de Hidrocarburos
Montevideo, 15 de febrero de 2015.
Señor
Presidente de la Cámara de Senadores
Raúl Sendic
Presente
De mi mayor consideración
Tengo el agrado de someter a consideración de la Cámara de Senadores el siguiente proyecto de ley por el que se crea la Agencia Nacional de Hidrocarburos.
Sin otro particular, saludo a usted con mi mayor consideración.
Pedro Bordaberry
Senador
Proyecto de Ley por el que se crea la Agencia Nacional de Hidrocarburos
Proyecto de Ley
Artículo 1º. (Creación) Créase la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) con los siguientes cometidos:
a) Asesorar al Poder Ejecutivo en materias de su competencia.
b) Establecer un plan estratégico, orientaciones generales y proponer normas específicas para la actividad de exploración y explotación de hidrocarburos en el territorio nacional y en la plataforma continental.
c) Diseñar planes para acelerar la generación de conocimiento específico en dicha actividad.
d) Proponer cambios a la normativa vigente en materia de exploración y explotación de hidrocarburos.
e) Estudiar las mejores formas de gestionar las operaciones de exploración y explotación de hidrocarburos y proponer al Poder Ejecutivo los cambios que considere necesario.
f) Brindar asesoramiento a las comisiones parlamentarias pertinentes para la formulación de modificaciones al régimen legal vigente o a la creación de nuevas disposiciones legales que se entienda pertinente para los intereses nacionales.
g) Informar a las Comisiones que indiquen las Cámaras del Poder Legislativo con frecuencia por lo menos semestral, sobre novedades, avances y cualquier situación de relevancia en el transcurso de las operaciones de exploración y explotación de hidrocarburos en el territorio nacional y la plataforma continental.
h) Controlar el uso de fondos provenientes de actividades vinculadas a la exploración y eventual explotación de hidrocarburos, para lo cual podrá exigir a la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland (ANCAP) la registración contable independiente de todos los ingresos recibidos por concepto de contratos de exploración en territorio nacional y la plataforma continental.
i) Velar por procedimientos transparentes y regulares de adjudicación de bloques de exploración en el territorio nacional y la plataforma continental, por medio de rondas de licitación de bloques cuya ejecución el Poder Ejecutivo, actuando en Consejo de Ministros, podrá delegar en ANCAP en el marco de la legislación vigente.
j) Elevar al Poder Ejecutivo informes relacionadas con la actividad de exploración y explotación de hidrocarburos en el territorio nacional. Especialmente la ANH elevará al Poder Ejecutivo su opinión respecto a decisiones de conformación de bloques exploratorios, condiciones contractuales con operadores y empresas adjudicatarias de bloques de exploración, el tenor de las tareas de exploración, las acciones de mitigaciones de riesgos así como, sin perjuicio de otras, las disposiciones contenidas en licitaciones de bloques exploratorios.
k) Asesorar al Poder Ejecutivo en materia de convenios internacionales referidos a su especialidad
l) Efectuar el seguimiento de la gestión de riesgo de la cartera de inversiones vinculadas a actividades de exploración y producción de hidrocarburos que realice ANCAP.
Artículo 2º. (Integración de la Agencia Nacional de Hidrocarburos). La ANH estará integrada por el Ministro de Energía y Minería, el Ministro de Economía y Finanzas, el Ministro de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente, el Director de Planeamiento y Presupuesto, el Presidente del Directorio de Ancap o quienes estos designen bajo estrictos criterios de idoneidad técnica, y por un representante designado por cada uno de los lemas más votados con representación en la Cámara de Senadores.
Será presidida por el representante del Ministerio de Industria, Energía y Minería.
Artículo 3°. (De la renta petrolera) Las utilidades netas estatales derivados de actividades de producción de hidrocarburos en el territorio nacional y en la plataforma continental, que se transfieran al Presupuesto Nacional luego de deducir los importes estrictamente necesarios para atender las inversiones y el plan de amortización de deudas afectado a dicha actividad, se identificarán como “ingresos de la renta petrolera”. El Poder Ejecutivo presentará una rendición detallada y fundada de estos ingresos en ocasión de cada Rendición de Cuentas.
Artículo 4°. (Destino de la renta petrolera) Hasta un 30% (treinta por ciento) de dichos ingresos serán recursos presupuestales. El Poder Ejecutivo propondrá en cada instancia presupuestal el porcentaje correspondiente y los créditos con cargo a dicho financiamiento con los siguientes objetivos: inversiones en infraestructura, incluyendo partidas con este destino al Fondo de Desarrollo del Interior; gastos e inversiones en educación, ciencia y tecnología; la creación de un fondo de becas de excelencia para estudios terciarios en el exterior; ciencia y tecnología y la creación de un fondo de financiamiento de capacitación de estudiantes, técnicos y profesionales en el área de exploración y explotación de hidrocarburos.
Artículo 5º. (Del Fondo Intergeneracional) Con los remanentes de “ingresos de la renta petrolera” no asignados al Presupuesto Nacional se creará un Fondo Intergeneracional de Inversión de la Renta Petrolera (FIIRP), con el objetivo de asegurar la equidad intergeneracional de acceso a la renta que pudiera provenir de actividades de producción de hidrocarburos en el territorio nacional y en la plataforma continental y de optimizar un manejo macroeconómico que maximice un desarrollo extendido y sostenible. Se podrá destinar parte de este fondo a la amortización de deuda y aliviar la carga tributaria.
La ANH definirá las líneas estratégicas, supervisará y evaluará el funcionamiento de este fondo, dando cuenta al Poder Legislativo.
Artículo 6°. (Administración) La administración del FIIRP estará a cargo del área de gestión de activos y pasivos del Banco Central del Uruguay, siguiendo la estrategia delineada por la ANH.
El Ministerio de Economía y Finanzas, en acuerdo con la Superintendencia de Servicios Financieros del Banco Central del Uruguay, establecerá límites por instrumento de inversión, emisor, país de origen y riesgo crediticio. Esta Superintendencia controlará el cumplimiento de los límites establecidos.
Artículo 7º. (Reglamentario) El Poder Ejecutivo reglamentará esta ley en un plazo de 90 días contados a partir de su promulgación.
Montevideo, 15 de febrero de 2015
Pedro Bordaberry
Senador
Exposición de Motivos
El desarrollo de las actividades de exploración de hidrocarburos retomadas en el año 2003 y facilitadas a partir de las tareas científicas para fundamentar el pedido de extensión de la Zona Económicamente Exclusiva del mar territorial, colocan al país en una situación inédita que requiere una muy especial atención.
En el marco de la Ley de Hidrocarburos y decretos del Poder Ejecutivo, por disposición de éste, ANCAP ha asumido el rol de agencia de hidrocarburos tanto para las actividades en tierra firme (on shore) como en el mar territorial (off shore). Es así que ANCAP ha adjudicado a empresas extranjeras y en nombre del PE, varias zonas para su estudio en exclusividad por un determinado período de tiempo.
Las empresas adjudicatarias son de un porte significativo para el tamaño del Estado uruguayo, poseen una experiencia muy vasta, tanto en el dominio del conocimiento tecnológico como en el trato con estados y organismos reguladores.
Uruguay en cambio, radica toda su capacidad en las posibilidades, recursos, competencias y habilidades de ANCAP. Esta empresa del Estado ha enfocado su actividad en gran parte del tiempo desde su creación a las actividades de refinación y distribución de combustibles, que hoy representan el 90 % de sus ingresos. El foco en esta actividad que además está protegida por un monopolio legal, delinea su perfil y cultura de empresa. Es por tanto al menos un tema de atención verificar si se trata del instrumento más conveniente para manejar la actividad de exploración y eventualmente producción de hidrocarburos.
De cualquier manera, debe reconocerse que las actividades de exploración y producción petrolera se caracterizan por ciertas dimensiones imposibles de atender adecuadamente en el marco institucional actual:
1) Se trata de actividades que insumen la aplicación de cuantiosos recursos financieros, muy por encima de la recaudación del Estado uruguayo
2) Requieren una altísima y muy específica capacitación profesional
3) Involucran muy elevados riesgos, derivados de un sistema muy complejo de evaluaciones y conocimientos.
4) Manejan horizontes de actuación que trascienden varios períodos de gobierno
5) Enfrentan baja probabilidad de éxito, lo cual es compensable por el elevado retorno económico en caso de descubrimiento de yacimientos explotables
Para enfrentar en forma seria estas actividades, es necesario garantizar políticas de Estado que aseguren un marco estable, adecuado, claro y suficiente para el desarrollo de las actividades y la generación de recursos, Es necesario también contar con un sistema de control que permita el manejo de carteras de riesgo en base a decisiones complejas, con el más amplio respaldo y consenso político y que defina claramente los roles y responsabilidades de cada uno de los actores involucrados.
El estado actual de las exploraciones y el conocimiento científico así como las circunstancias presentes de Uruguay, condicionan fuertemente las líneas de acción que eventualmente se puedan adoptar. Además, la probabilidad de no éxito es suficientemente alta como para desalentar, por lo menos en el presente, la creación de superestructuras de gestión, administración y contralor.
Sin embargo, el enorme impacto que podría generar un éxito exploratorio, amerita anticipar escenarios y tomar medidas para evitar lo que en el mundo se conoce como la “maldición del petróleo”, “la enfermedad holandesa” o “mal holandés”: el efecto devastador que puede provocar en una sociedad el manejo inadecuado de una riqueza excepcional y repentina. Por otro lado, es de la máxima responsabilidad disponer de un marco que evite la dilapidación del dinero de un recurso no renovable. Vale recordar que en los últimos años, solamente la venta de información para interpretación geológica del subsuelo marino ha generado ingresos de un par de decenas de millones de dólares para ANCAP, que el Ente ha diluido en sus flujos de fondos y que junto con condiciones contractuales que obligan a los operadores de los bloques a efectuar un aporte anual cercano al millón de dólares para actividades de capacitación, van generando un fondo que debería estar siendo aplicado en inversión en tecnología y alta especialización de recursos técnicos y profesionales.
Para enfrentar la situación brevemente descripta, se requiere adoptar medidas en dos dimensiones igualmente importantes y críticas: el aspecto institucional y el aspecto económico.
Aspecto Institucional: Crear un ámbito de consenso político y técnico para la actividad
En el presente, la actividad de la exploración de hidrocarburos en Uruguay se caracteriza por una relevante tercerización de operaciones en un conjunto de empresas de primer nivel, reguladas por contratos con el Estado uruguayo a través de ANCAP.
La participación directa del Estado uruguayo se reduce a lo sumo a no más de medio centenar de personas mayormente concentradas en ANCAP y la Dirección Nacional de Energía, con involucramiento de otras dependencias como la Dirección Nacional de Medio Ambiente, la Dirección Nacional de Recursos Acuáticos, la Armada Nacional y la Universidad de la República, entre los organismos que actualmente tienen el rol más protagónico. Otros actores que toman cada vez más relieve son la Administración Nacional de Puertos, las agencias marítimas, operadores de servicios a buques y plataformas marítimas y las organizaciones ambientales.
La normativa vigente está basada en la supuesta inexistencia de hidrocarburos y buscaba promover y regular la exploración petrolera; las regulaciones sobre la producción de hidrocarburos se limitan a conceptos básicos y esenciales (lo recursos bajo tierra son del dominio público del Estado y una vez extraídos pasan a ser del dominio privado de éste), pero no resultan suficientes para eventualmente encarar la potencial explotación de uno o más yacimientos.
Vale destacar que tanto como la exploración petrolera, la producción supone un superlativo esfuerzo y conocimiento tecnológico; a diferencia de la primera, la producción supone la existencia concreta de valores y activos, con uso altamente intensivo de capital y con operaciones que involucran todo tipo de riesgos.
Las actividades de exploración como las que actualmente se desarrollan en el país, son inherentemente operaciones de compleja resolución: las empresas evalúan condiciones geológicas en base a información indirecta y a su interpretación, los requisitos contractuales ofrecidos por el Estado y la institucionalidad del país, para asumir un riesgo aceptable a cuenta de una probabilidad de éxito que si bien es baja, puede ser altamente compensatoria del esfuerzo realizado. Aún en caso del descubrimiento de un mega yacimiento, la empresa que se expuso al riesgo buscará la máxima recompensa posible dentro del marco contractual pre establecido o incluso, en función de los poderes relativos, presionando para modificarlos o ajustarlos según sus intereses y las necesidades del país.
Los países más exitosos en la producción petrolera (que no son muchos), tuvieron que pasar por estas etapas que enfrenta Uruguay. A diferencia de nuestro país, seguramente hayan tenido ventajas clave desde el punto de vista demográfico y económico (mayor cantidad de población con formación profesional, mayor actividad económica, etc.) pero indudablemente supieron desarrollar un sistema de gobierno para la actividad que promovió su desarrollo al mismo tiempo que retribuía de forma justa a la sociedad y la protegía de desvíos o de mal destino de la riqueza generada. Por el contrario, también hay ejemplos en los que la actividad petrolera agravó dolencias sociales muy importantes.
En el largo plazo, es saludable diferenciar las operaciones petroleras de la determinación de las políticas para el sector así como de las acciones de monitoreo, control y regulación de las mismas.
El proceso implica desarrollar capacidades técnicas y políticas en calidad y cantidad suficiente. Esto es, no sólo encarar largos procesos de capacitación profesional sino además contar con ámbitos de desarrollo de experiencia profesional en diversos campos del negocio petrolero. El tiempo requerido para llegar a la madurez de todas las capacidades necesarias, depende de los instrumentos que se utilice para desarrollar el negocio, sea exitoso o no.
Manejar un negocio tan complejo demanda crear ámbitos de responsabilidad bien definidos y rendiciones de cuenta muy precisas u oportunas. Generar un clima de confianza entre los actores va de la mano con la transparencia de las decisiones para lo cual es imprescindible comprender la mecánica de los negocios petroleros y de consensuar expectativas de plazo y resultados en ellos. El mayor desafío que enfrenta el país es el de aceptar tomar decisiones en el presente que tendrán su resultado en quizás 20 o más años, pero que ellos se verán afectados por innumerables circunstancias en ese plazo. El desafío de alinear expectativas entre los diversos actores, no es menor.
Es sano y prudente para una sociedad como la uruguaya estar preparada para enfrentar semejante desafío. Es entonces necesario generar acuerdos sólidos y detallados al más alto nivel político y todo lo amplio que se necesite en la sociedad civil, a efectos de anticipar circunstancias que requieren una muy extensa discusión y maduración.
Aspecto económico: PRESERVAR EL DESTINO DE UNA EVENTUAL RENTA PETROLERA optimizando el impacto macroeconómico.
Los contratos que vinculan al Estado uruguayo a través de ANCAP con las empresas internacionales que operan en el mar territorial, establecen los derechos y obligaciones de las partes en el marco el proceso de las rondas de licitación de bloques de exploración petrolera.
En los mismos no se establecen regalías, bonos por firma o por producción o costos de alquiler de superficie, pero incluyen lo ofrecido por el operador en el momento de presentarse a las rondas de licitación de bloques en lo que hace a los términos económicos de la propuesta (porcentaje de Cost oil o parte de la producción que se debe destinar a solventar los gastos de exploración, desarrollo y explotación del yacimiento, porcentaje de Profit oil o margen de ganancia medido en producción que el operador estima va a disponer de la explotación del yacimiento y el porcentaje de asociación ofrecido a ANCAP para participar de la explotación del yacimiento). De esta forma de antemano el Estado uruguayo se asegura un ingreso proporcional al descubrimiento declarado. Asimismo, ANCAP tendrá la preferencia para acceder a petróleo para refinar en sus instalaciones y para uso doméstico, a precios de paridad de exportación para el operador, con el consecuente ahorro en fletes marítimos por lo menos.
En esos contratos, los adjudicatarios de bloques del off shore se comprometieron a ofrecer a ANCAP una participación en la operación en caso de la declaración de un yacimiento comercialmente explotable; en caso que ANCAP decidiera participar, el Ente deberá compensar al operador por la cuota parte pertinente de los gastos incurridos hasta el momento en la exploración de los prospectos petroleros incluidos en el yacimiento declarado.
Por tanto, en caso de ocurrir la declaración de un yacimiento de hidrocarburos en el mar territorial, el Estado uruguayo podrá acceder a una renta excepcional con origen en diversas fuentes: las derivadas del propio incremento de la actividad económica de diversos actores relacionados con las operaciones, el beneficio pactado de antemano entre el operador y el Estado, el beneficio para ANCAP del eventual acceso a petróleo o gas natural local y el beneficio para ANCAP en caso que decidiera participar directamente de la explotación del yacimiento.
En el transcurso de las operaciones exploratorias, los rangos de certidumbre sobre las posibilidades de éxito varían. Sin perjuicio de ello, el impacto de un descubrimiento puede ser tan elevado que, aún en las bajas probabilidades de ocurrencia de un descubrimiento en estas operaciones en mar abierto, es prudente y necesario preservar el destino que esos fondos que pudieran provenir de actividades petroleras en el país. En consecuencia en caso de producirse un hallazgo con la declaración de un yacimiento, es necesario establecer en qué se aplicarán los fondos generados para el país de forma de maximizar las posibilidades de desarrollo con una visión intergeneracional y de minimizar lo que se conoce como “enfermedad holandesa”.
El proyecto de ley propone la creación de la Agencia Nacional de Hidrocarburos con cometidos de estudio, control, asesoramiento y seguimiento.
La misma se integra con delegados de los Ministerios de Industria, Energía y Minería; Economía y Finanzas y Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente; la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y representantes de los demás partidos con representación en el Senado de la República.
Establece el destino de las rentas eventuales de la producción de hidrocarburos y crea un Fondo Intergeneracional para ellas.
Montevideo, 15 de febrero de 2015
Pedro Bordaberry
Senador