Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación
Montevideo, 27 de marzo de 2015
Sr. Presidente de la
Cámara de Senadores
Don Raúl Sendic
Tengo el agrado de remitir a Ud. la iniciativa que se acompaña que tiene por objeto la creación de un Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación.
En virtud de lo dispuesto sobre iniciativa por el artículo 174 de la Constitución de la República, me permito sugerir la remisión de una minuta al Poder Ejecutivo, con la aspiración de que haga suya la iniciativa.
Saludo a Ud. con mi mayor consideración,
Pedro Bordaberry
Senador
Proyecto de Ley
Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación
Artículo 1º.- Créase el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación con el cometido de elaborar e impulsar las políticas, lineamientos, estrategias y prioridades nacionales en materia de ciencia, tecnología e innovación.
El Poder Ejecutivo, de conformidad con lo establecido por el artículo 174 inciso segundo de la Constitución de la República, redistribuirá las atribuciones y competencias de los demás Ministerios, para transferir al nuevo Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación las tareas que les sean propias de acuerdo a la presente Ley.
Facúltase al Poder Ejecutivo a reasignar la numeración de los diversos Incisos del Presupuesto Nacional.
Artículo 2º.- Al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación le compete:
A) Asesorar al Poder Ejecutivo y proponer las políticas nacionales en las materias de su competencia.
B) Sin perjuicio de las competencias de otros Ministerios y organismos formular, ejecutar, supervisar, coordinar, programar, dar seguimiento y evaluar las políticas, estrategias y planes en las áreas de la ciencia, la tecnología y la innovación.
C) Coordinar las acciones, planes y programas intersectoriales, implementados por el Poder Ejecutivo en la materia que le corresponde.
D) Implementar, ejecutar y coordinar Programas de promoción y desarrollo de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación.
E) Coordinar con las dependencias y organismos estatales e instituciones privadas, la ejecución de sus cometidos.
F) Sin perjuicio de las competencias específicas del Ministerio de Relaciones Exteriores y los demás organismos estatales, atender los asuntos internacionales y de cooperación internacional referidos al desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación, así como la celebración y complementación de convenios bilaterales y multilaterales de cooperación con instituciones públicas y privadas, nacionales o extranjeras.
G) La promoción, seguimiento y monitoreo de las actividades de las entidades estatales que actúan en las materias afines a sus cometidos, en cuanto corresponda.
H) Cumplir los cometidos que las distintas normas establecieron de cargo de las instituciones que por esta ley se trasladan a su órbita de competencia.
I) Establecer ámbitos de coordinación y asesoramiento con la sociedad civil involucrada en los objetivos del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación.
Artículo 3º. Créase, en el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, la Unidad Ejecutora 001 «Dirección General de Secretaría”.
Créanse los cargos de Ministro, Subsecretario y Director General de Secretaría. La Contaduría General de la Nación habilitará los créditos correspondientes.
Artículo 4º– La redistribución que realice el Poder Ejecutivo, conforme a lo previsto en el artículo 1º de la presente ley, operará la transferencia de pleno derecho, a favor del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, de todos los bienes, créditos, recursos, partidas presupuestales, derechos y obligaciones relativos al ejercicio de las competencias que se le atribuyan, los que serán enunciados e identificados, asimismo, en la redistribución mencionada. Los Registros Públicos procederán a la registración de los bienes que correspondan, con la sola presentación del testimonio notarial de la resolución a dictarse.
Encomiéndase al Poder Ejecutivo la redistribución al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, de los funcionarios afectados a las actividades que se transfieren, así como la reasignación, de los correspondientes créditos presupuestales, dando cuenta a la Asamblea General, previo informe de la Oficina Nacional del Servicio Civil y la Contaduría General de la Nación,
Artículo 5º.- Transfiéranse al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación los cometidos de gestión de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación, expresados en el artículo 256 de la Ley Nº 17.930 del 19 de diciembre de 2005 y en el artículo 2º de la Ley 18.084 del 28 de diciembre de 2006, y atribuidos precedentemente al Ministro de Educación y Cultura, Ministerio de Economía y Finanzas, Ministerio de Industria, Energía y Minería, Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca y Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.
Artículo 6º.- Transfiéranse al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación los cometidos de elaborar política de Estado en materia de Innovación, Ciencia y Tecnología precedentemente otorgados al Gabinete de la Innovación, creado por Decreto 136/005 de 14 de abril de 2005.
Artículo 7º.- El Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación se integrará al Gabinete de la Innovación, creado por Decreto 136/005 de 14 de abril de 2005.
El mencionado Gabinete de la Innovación actuará como ámbito de coordinación interministerial de las políticas desarrolladas por el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación.
Artículo 8°.- Incorpórase al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, la Dirección de Innovación, Ciencia y Tecnología para el Desarrollo, creada por el artículo 262 de la Ley 17.930 de 19 de diciembre de 2005;
Artículo 9º. Los cometidos asignados al Ministerio de Educación y Cultura referidos a la Agencia Nacional de Investigación e Innovación y al Consejo Nacional de Innovación, Ciencia y Tecnología previstos por el artículo 256 de la Ley 17.930 del 19 de Diciembre de 2005 y la Ley 18084, de 28 de diciembre de 2006 quedan transferidos al Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación.
Artículo 10º. El Poder Ejecutivo establecerá por acto administrativo, la dependencia dentro de la estructura del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, o, en su caso, el relacionamiento con el referido Poder de Gobierno por intermedio de dicho Ministerio, de las siguientes instituciones:
- Instituto de Investigaciones Biológicas Clemente Estable.
- Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias
- Instituto Pasteur de Montevideo
- Centro Uruguayo de Imagenología Molecular
- Academia Nacional de Ciencias
- Academia Nacional de Medicina
- Academia Nacional de Veterinaria
- Academia Nacional de Ingeniería
- Museo Nacional de Historia Natural
- Laboratorio Tecnológico del Uruguay
Las instituciones precedentes mantendrán su naturaleza jurídica, estructura y organización actual y los recursos que tengan asignados.
Artículo 11° – El Poder Ejecutivo reglamentará la presente ley dentro de los 120 días de su promulgación.
Exposición de Motivos
El papel que cumple la investigación en ciencia y tecnología y sus aplicaciones en los procesos de innovación para conseguir un mundo más justo, próspero y equilibrado, es indiscutible. Un objetivo básico, apoyado por las Naciones Unidas para conseguir los “objetivos del milenio” y por los grupos de trabajo creados para supervisar el desarrollo post-2015, es la creación de un ecosistema de Ciencia, Tecnología e Investigación (CTI) donde las políticas industriales, las políticas de investigación y desarrollo y las políticas educativas se unan para el progreso del país. La creación de un ecosistema es sumamente compleja e implica crear las condiciones para la estabilidad política, el buen funcionamiento de las instituciones, buena educación para la población, infraestructura sólida para la investigación y la educación, así como incentivos positivos para el vínculo entre actores públicos y privados, y la protección razonable y balanceada de la propiedad intelectual.
La innovación propiamente dicha, que culmina en procesos donde se transforma el conocimiento en ventajas económicas a través de una fuerza de trabajo bien preparada, se basa en un desarrollo sólido de la investigación científica y tecnológica.
Todos los procesos de desarrollo sustentable exhiben una característica fundamental: la formación de personas preparadas para crear y adaptar conocimiento científico tecnológico. Los países más desarrollados son aquellos cuya actividad es más eficiente. La eficiencia puede medirse, por ejemplo, por la riqueza que pueden generar al año. A partir de unos 4.000 investigadores por millón de habitantes, se alcanza un nivel óptimo y la productividad ya se mantiene constante. Por supuesto que es bien conocido que dos variables que se modifican en el tiempo de la misma forma no necesariamente están correlacionadas, pero puede sostenerse que hay un aumento del PIB/cápita con el aumento del número de investigadores.
Dentro de las posibilidades existentes, cabe considerar que contar con muchos investigadores lleva a una producción con mayor valor agregado, producto de la mejor aplicación de desarrollos científicos y tecnológicos.
¿Cuál es la situación actual de la ciencia y la tecnología en Uruguay?
Se ha recorrido un largo camino, no siempre lineal ni ascendente. Uruguay ha desarrollado investigación académica en la Universidad de la República, continuando con una tradición anterior a aquella que se vio considerablemente mermada a finales de los 70 y principio de los 80. La investigación tecnológica se concentraba en institutos tales como el INIA o en los laboratorios de desarrollo de las empresas públicas. Uruguay sufre de una carencia sistemática de inversión privada en investigación científica y tecnológica.
La investigación científica en Uruguay estuvo relacionada fundamentalmente con los esfuerzos del Conicyt que operaba dentro del Ministerio de Educación y Cultura. Posteriormente surgió la Dinacyt, con cometidos similares, y en las dos últimas administraciones se creó y afianzó el rol de la ANII como agencia financiadora de proyectos de investigación, becas y premios, con numerosos programas y desarrollo de políticas sectoriales. Pese a ello, la mayor inversión en ciencia y tecnología sigue realizándose a través de la UdelaR que suscribe alrededor del 73% del total dedicado a ello por el país. La creación de institutos como el Clemente Estable (1927), el INIA (1989), el Instituto Pasteur (2004), permite la investigación científico-tecnológica, así como la existencia del LATU (1965) y su labor de certificación y análisis han permitido también innovaciones tecnológicas.
A este conjunto de instituciones se han sumado las universidades privadas, Ucudal (1984), UDE (1995), ORT (1996) y UM (1997) que junto a otros institutos de educación terciaria proveen un porcentaje pequeño pero creciente, de la investigación nacional. En los últimos años se han empezado a consolidar polos tecnológicos donde se desarrolla investigación aplicada de distinta enjundia. Entre ellos el más antiguo es el Polo Tecnológico de Pando (Unidad Académica de la Facultad de Química de la UdelaR, cuyos primeros trabajos se remontan a 2002) y en años sucesivos se han establecido el Parque Científico Tecnológico de Pando (2008) y otros menos desarrollados como el Parque Tecnológico Industrial del Cerro (PTI, 2009 aunque con intentos anteriores) o más centrados en servicios como el Aguada Park de Montevideo (2011).
También debe señalarse la actividad del Centro de Imagenología (CUDIM, 2006-2010). La reseña anterior no estaría completa si no se mencionara una fuente fundamental de financiación y política de desarrollo científico, el Plan Experimental de Ciencias Básicas (PEDECIBA) hoy llamado Programa de Desarrollo de Ciencias Básicas creado en 1985 con financiación del PNUD y en continuo crecimiento y reformulación desde entonces. No ha sido menor el esfuerzo de ANTEL para el desarrollo de la penetración de internet en Uruguay y el aumento de ancho de banda y velocidad de acceso. La digitalización completa de la red telefónica se concretó en 1997 siendo Uruguay el primer país de América y uno de los pocos del mundo en tener una red 100% digital. En los últimos años los servicios de telecomunicaciones han evolucionado positivamente (Uruguay ocupó la posición 52 en 2013 en el mundo de las telecomunicaciones) y el establecimiento reciente (aún en curso) de un sistema nacional de fibra óptica ha sido muy beneficioso para el desarrollo de la investigación científico-tecnológica y la innovación. El plan Ceibal ha hecho progresar el primer escalón de la alfabetización digital y ha sido un programa beneficioso, sobre todo para los niños y adolescentes de menores recursos.
Desde el punto de vista del desarrollo de los recursos humanos, la UdelaR también tiene el primer lugar. No sólo provee fondos específicamente para la labor de investigación de los docentes universitarios (ya que es considerada una de las tareas fundamentales) sino que provee fondos para las dedicaciones exclusivas a la labor universitaria (DT) y financia proyectos de investigación y de formación inicial y continua de recursos humanos a través de la Comisión Sectorial de Investigación Científica. El propio Pedeciba, hasta no hace mucho tiempo, cuando dicha tarea fue asumida por la ANII, otorgaba becas de formación de posgrado (maestrías y doctorados) y otorga fondos pequeños anuales para sus investigadores, fondos que pueden ser usados para gastos corrientes o concurrencia a congresos o estadías en el exterior.
Un paso fundamental para el desarrollo del personal investigador en Uruguay fue la creación en 1996, del Fondo Nacional de Investigadores que concedió premios, por primera vez en 1999-2000 a 153 científicos en varias áreas del quehacer nacional. Más adelante, el Fondo fue transformado en el actual Sistema Nacional de Investigadores, en el cual se cuentan unos 1.600 científicos de varias áreas del conocimiento. Puede estimarse que teniendo en cuenta aquellas personas que se dedican a la ciencia y la investigación pero que, por distintas razones, no figuran en el SNI, hay unas 2.000 personas realizando investigación y desarrollo en Uruguay, lo que nos da unas 615 personas en el área por millón de habitantes. Como dijimos, el número óptimo del personal dedicado (cuando se obtiene el máximo de PIB/cápita) es de unas 4.000 personas, por lo que puede decirse que en Uruguay estamos en no más de 1/6 del personal necesario para tener una economía realmente basada en valor agregado aportado por la ciencia y la tecnología.
Es bastante difícil conocer la cifra exacta de dinero que se invierte en ciencia y tecnología en Uruguay así como los números asociados a la producción. Desde este último punto de vista, Uruguay produce unos 100 doctores por año en todas las áreas, lo mismo que un único departamento de alguna Universidad grande de Estados Unidos. Hay unas 800 unidades de investigación en el país y la producción de artículos científicos (según Scimago) está en el entorno de 1.000 artículos por año (1.029 en 2012 lo que puede compararse con los 55.803 producidos por Brasil en el mismo año). En el aspecto de patentes estamos más o menos en las mismas condiciones que respecto a artículos científicos, ya que según datos de la Dirección Nacional de la Propiedad Industrial del MIEM, hay un registro de alrededor de 1.000 patentes anuales (830 en 2013). De cualquier forma, solo un 10%, aproximadamente, de las patentes solicitadas corresponden a empresas y científicos locales (79 de residentes y 751 de no residentes en 2013), lo que muestra que en este aspecto estamos mucho más atrasados que en el de la investigación académica.
Desde el punto de vista de la inversión, la UdelaR ejecutó, entre 2011 y 2012 unos 40 millones de dólares. Esto representa aproximadamente un 70% de la inversión total, que es de unos 60 millones de dólares, si se le agrega lo ejecutado por la ANII, el Pedeciba, los diversos institutos tecnológicos y de investigación, y lo ejecutado en diversas direcciones de las empresas públicas. Teniendo en cuenta que el PIB de Uruguay fue de alrededor de 49.000 millones de dólares en 2012, en estos momentos se está invirtiendo del orden de un 0.1-0.2% del PIB en investigación y desarrollo, menos en efecto que lo que se dedicaba en 2004, aproximadamente un 0.3% del PIB. Lo indicado internacionalmente para llegar a niveles del promedio de la Unión Europea sería del orden de un 0.9-1.0%, lo que muestra que estamos del orden de 5 veces por debajo de lo ideal. Ello es consecuencia de que el PIB, basado fundamentalmente en el incremento de precios de materias primas con bajo valor agregado, se ha incrementado muchísimo más de lo que se ha dedicado a las tareas de investigación y desarrollo.
La correlación entre inversión en Ciencia y Tecnología y el PIB del país ha sido empleado como un indicador sencillo de desarrollo. Se ve que existe una correlación exponencial bastante razonable entre el PIB per cápita y la inversión en CTI.
El proyecto que se acompaña procura establecer las bases organizativas de un Ministerio especializado que tendrá por objeto colocar a la República en el estado de desarrollo científico y tecnológico correspondiente, zanjando una brecha que conspira contra el ansiado desarrollo.
En resumen, es claro que ha habido un proceso continuo en los últimos 30 años que nos ha hecho avanzar en ciencia, tecnología e investigación, pero este avance, tanto desde el punto de vista institucional como de resultados y presupuesto, no ha sido en absoluto suficiente y nuestro objetivo general debería ser lograr un desarrollo más acelerado y armonioso.
El Ministerio cuya creación se propone será una nueva entidad que diseñará, en coordinación con las otras Instituciones correspondientes, la política nacional en esta materia, lo que no implica que todas las instituciones, grupos o laboratorios en los que se realiza investigación e innovación estén bajo su égida, pero sí que le compete organizar las políticas de desarrollo, los programas para el cumplimiento de los Objetivos Estratégicos antes referidos, el desarrollo y coordinación de Polos Científico-Tecnológicos, y las demás actividades necesarias para la consolidación de una política nacional en la materia. Se integrarán a este Ministerio la ANII, los institutos de investigación (Clemente Estable, Pasteur, INIA, CUDIM y otros a crearse) más aquellas direcciones en el Estado que estén afectados a labores que ahora le competerán a este Ministerio ya sea por la actividad directa o por el control o la coordinación (por ejemplo, la Dicyt del Ministerio de Educación y Cultura, La Agesic o el LATU). La ANII continuará existiendo como brazo ejecutor de las políticas diseñadas por el MinCTI. La mayor parte de las funciones actuales de la Agencia serán mantenidas y ampliadas, excepto las funciones de diseño de políticas, que estará reservado al MinCTI. La Agencia, no obstante, asesorará al MinCTI sobre los aspectos que se le consulten.
Pedro Bordaberry
Senador